协商视角下的产业用地更新控规编制方法初探——以张江科学城西北片区控规为例 | 上海城市规划
存量规划语境下，城市更新日益成为规划实践的热点。然而多数局部地块的城市更新实践难以协调区域系统性要素，整单元的城市更新规划由于涉及协商内容的复杂性，其规划实践尚处于摸索阶段。结合上海市城市更新对于工业用地转型的积极探索，基于张江科学城西北片区控制性详细规划的编制实践，本文提出整单元的城市更新在控规编制过程中的创新方法，包括提供多元主体全过程的协商渠道、利用城市设计管控系统性公共要素、基于更新意愿的近远期引导等，从而为多方主体创造充分协商的条件，提升规划的可操作性。
整单元产业用地更新的政策探索
随着上海一批较早发展的工业区纷纷面临产业结构调整和二次创业局面，上海市将盘活存量产业用地纳入城市更新管理。上海市相继在2015年和2017年颁布《上海市城市更新实施办法》和《上海市城市更新规划土地实施细则》，鼓励集约利用存量土地资源，并在2016年推出《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，鼓励土地混合使用，激发城市产业活力，为存量产业用地的更新规划提供实施路径。
然而，如何在整单元内统筹这些公共要素还存在许多难点，需要在规划实践中逐步摸索。整单元更新主体的利益诉求较为多元。市场条件下，土地权利人的更新活动具有明显的逐利性，将尽可能减少对公共利益的贡献。因此，协调的过程需要同步开展实施机制及实施方案的研究，并提供通畅的意愿表达路径，对规划编制提出很高的协调要求。
深圳整单元更新规划的经验借鉴
深圳的城市更新源于“完全城市化”的特定语境，自2004年陆续出台一系列城市更新办法和相关细则，挖掘存量土地的建设潜力，拓展城市发展空间，为其他城市的城市更新提供了丰富的理论和实践经验。深圳建立了涵盖城市更新专项规划、年度计划和单元规划的管理机制，从宏观和微观层面对更新规划加以引导。但是由于市场项目式更新缺乏系统统筹，中观层面的规划层次尚有缺失，因此在《深圳市城市更新专项规划（2016—2020）》中提出，重点加强政府主导的更新，统筹地区规划层次，在该层面明确开发容量上限、配套设施、开放空间布局和规模等系统内容，实现从宏观目标调控、中观统筹协调到微观开发控制的整体规划体系。在华为片区的更新规划中开展片区更新的“协商式”规划实践，形成规划大纲和子单元规划两个层次的规划编制和管理。综上，深圳在城市更新实践中，针对总体需求和更新项目的偏差，已经尝试通过中观层面的规划加以统筹，并在片区层面的规划中开展实践。
反观上海的更新规划，则是主要结合实际需求，依托控制性详细规划的既有体系，衔接开展城市更新评估、城市更新实施计划和全生命周期管理等过程。中观层面主要在整单元控规编制的同时，通过纳入城市更新“7+1”方面的公共要素以及区域整体更新的要求来统筹。在规划编制过程中刚性条件的底线标准、弹性内容的协商原则，均需要在实施过程中反复打磨。
深圳与上海城市更新规划体系比对表
张江西北片区更新要素概况
城市更新责权重构过程中，核心要素的不确定性往往制约更新的进程。这些要素包括更新主体、更新收益、供地渠道、产权保障和公共利益等。根据现行的城市更新办法和新区相关政策，各更新要素概括如下表所示。
张江西北片区城市更新核心要素一览表
因此，在其他因素较为明确的情况下，更新收益和公共利益成为本次更新实践中多方主体充分沟通并达成共识的关键。需要通过有针对性的规划编制方法，搭建协商互动平台。
整单元更新规划编制的主要方法
4.1 提供多元主体全过程的协商通道
城市更新中的博弈即便没有引发结构性变动，但仍然对社会变革与发展具有推动作用。因此政府在更新建设中应建立起更新主体参与的机制，使其拥有表达意见的自由。在上海市城市更新流程的基础上进行深化，在涉及多方协商的各个环节中，细化协商要点，打通协商通道。
基于上海市城市更新流程的多主体全过程协商通道
更新评估阶段，在编制更新评估报告环节广泛征集公众意见和发展诉求。编制单位根据上位规划《张江科学城建设规划》要求，向片区企业宣传张江科学城产城融合和用地功能多元复合的规划理念，以及基于前期景观概念方案的公共空间设计原则；同时，对片区内企业开展全覆盖的企业转型需求调研和公共设施配套需求调研，由企业根据自身的发展情况，反馈更新意愿和设施配套需求。由此，形成区域公共要素清单，明确区域内各类公共要素的建设要求。
实施计划阶段，在明确更新项目和更新主体环节由张江管委会搭建沟通平台，编制单位提出公共要素配置要求和适用政策，上阶段有更新意愿的企业据此调整更新意愿，并落实在控规初步方案中。在编制建设项目意向性方案环节由张江管委会牵头汇总已有明确调整意向性方案。对于暂无方案的区域，由编制单位提出典型地块调整的意向方案，利用城市设计明确系统性要素的管控要求，并与主要更新主体达成一致。在确保公共利益的前提下，充分尊重更新主体的意见，形成更新单元建设方案草案同步纳入控规草案征询公众意见。在签订项目协议环节，张江管委会牵头统一协调，与更新主体签订项目协议。对于纳入近期更新区的所有地块，更新主体需确认承担的公共要素、改造方式和完成时限，并签署更新承诺书。编制单位同步编制更新实施计划，并纳入控规编制文件，同步报审。
项目审批阶段，规划管理部门将实施计划纳入出让合同的规划设计条件，编制单位提供所有更新地块全生命周期管理清单。更新主体报送更新建设项目方案，并一次取得建设工程规划许可证。
4.2 利用城市设计管控系统性公共要素
4.2.1 公共要素控制底版
根据上海市城市更新规划土地实施细则，更新主体应提供不小于15%的用地面积用于建设城市道路、开放空间、公共通道；或提供不小于15%的规划建筑面积用于补充提升公共要素，并在实施计划阶段汇总更新项目意向性方案。而各自为政的更新方案，很难充分考虑系统性要素的布局。因此，在本次规划的编制过程中引入城市设计方法形成一套公共要素控制底版，作为与企业沟通的基本原则，从而主导系统性要素的重构。
根据城市设计方案，将控规附加图则的管控要素提早纳入控制底版中，并提出相应的管控要求。重点保证开放空间、道路系统、公共设施以及活力界面等要素在片区内的整体性管控。
公共要素控制底版一览表
在落实公共要素的协商过程中应根据区域发展特点首先明确公共要素的优先级，确保对区域发展最为关键的要素得以落实，再逐步落实“锦上添花”的其他要素。因此将“公共开放空间”的贯通作为公共要素底版的核心内容，以“打通24小时向市民开放的绿框公园”作为关键，优先鼓励开放围墙，贯通公共空间，进而逐步提升设施配套品质。
公共开放空间的形式包括两种，一是在有条件划定独立用地的区域以公共绿地的形式落实；二是在难以划定独立用地的区域，鼓励开放企业围墙，通过划定地块内部需要对外开放的附属绿地，实现开放空间的贯通。
城市设计方案的开放空间示意图
为了最大限度维持原有权利人的权益，同时兼顾开放空间的持续活力，提出公共开放空间划示原则为：（1）可操作性。将现状建设空白区域，或者有余量的已建设区域，优先纳入。（2）连续性。结合景观设计方案“绿色画框”，优先保证画框周边开放空间的连续性。（3）宽度保证。保证绿框公园的宽度达到45 m以上，为多样化文化、体育和社交等活动提供空间。（4）实施保证。对于开发用地集中成片且更新意愿强烈的区域，主要是张江股份和张江集团用地，优先考虑拆除重建，以便公益要素实施落实。
公共要素控制底版
4.2.2 典型更新地块意向性方案
为加深更新主体对要素控制底版的理解，本次规划编制过程中在要素底版控制的基础上，梳理拆除重建类和插建类两类更新方式，并设计两个典型更新地块的意向性方案。利用城市设计语言阐明更新过程中的方案设计原则，包括企业需要承担的公共要素，以及可获得的参数调整政策。更新主体根据所属地块的特征，对后续建设形成直观清晰的认识，并与设计单位就方案设计原则达成共识。
拆除重建类典型地块意向性方案
插建类典型地块意向性方案
根据上海市城市更新实施办法及相关土地政策，针对意向性方案为更新主体提供现行政策框架下较为可行的实施推进建议。从公共要素的重构，明确权属、资金来源、实施主体、运营管理、建筑面积或限高奖励等探索方案实施的路径，供各更新主体全方位了解更新方案推进过程中各方的权责分工，从而客观衡量所属地块的更新需求和实施难易程度。通过多方主体就实施机制的沟通权衡，大大提升片区内更新方案的可操作性。
拆除重建类及插建类地块的实施建议
4.3 基于更新意愿的近远期引导
由于片区内众多企业发展阶段不同，导致更新意愿的差异。因此，整单元更新规划需正视这些差异，预留弹性，在为具有转型意愿的企业提供转型路径的同时，不限制暂无更新意愿企业的发展，并为未来可能的更新诉求预留通道。
在张江西北片区的规划编制过程中，结合建设开发难度和多次沟通后的企业更新意愿，对片区进行近远期分期引导，对近期更新区和远期控制区提出差异化的管控要求。
近远期分期引导更新要点
结语
在存量规划语境下，从理想化蓝图到可操作方案之间需要反复沟通协商。本次规划编制是在现有政策框架下，对上海市城市更新实施办法及相关政策的实践应用。通过建立协商通道、公共要素底版等方式提升多方博弈过程中沟通协商的效率，并通过协商中的信息反馈，对现行框架加以细化，通过近远期的差异化管控落实协商结果。
详情请关注《上海城市规划》2019年第2期《协商视角下的产业用地更新控规编制方法初探——以张江科学城西北片区控规为例》，作者：马倩、毛丹，上海市浦东新区规划设计研究院。
推荐阅读
中国科技核心期刊、《中国学术期刊网络出版总库》全文收录、《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊、《中国核心期刊（遴选）数据库》全文收录、美国《乌利希期刊指南》（Ulrich's Periodicals Directory）收录期刊、中国人文社会科学引文数据库来源期刊
官方网站（在线投稿）：www.shplanning.com.cn
Email：shcsgh@supdri.com
邮发代号：4-803
电话：021-32113552/32113553
传真：021-32113554